رأی شماره ۱۶۴۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: ابطال بندهای ۱ و ۴ صورتجلسه مورخ 1391/02/04 و بند ۱۲ صورتجلسه یازدهمین جلسه مورخ 1385/12/07 شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان قم
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۷/۲۴ شماره دادنامه: ۱۶۴۲ شماره پرونده: ۶۰۶/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: اداره اوقاف و امور خیریه شهرستان قم به وکالت آقای کرار فلکی
موضوع شکایت و خواسته: تقاضای ابطال بند ۱۲ صورتجلسه یازدهمین جلسه مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان قم و بندهای ۱ و ۴ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۱/۲/۴ بررسی دفن اموات در آرامستانهای شهر قم استانداری قم
گردش کار: اداره اوقاف و امور خیریه شهرستان قم به وکالت آقای کرار فلکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۲ صورتجلسه یازدهمین جلسه مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان قم و بندهای ۱ و ۴ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۱/۲/۴ بررسی دفن
اموات در آرامستانهای شهر قم استانداری قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«یاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام به استحضار می‌رساند موقوفات از حیث نوع کاربری و نحوه بهره‌برداری از آنان به دو قسم انتفاعی (پلها، مساجد، تکایا، مشاهد، مقابر و نظایر آنها) و منفعتی (اماکن تجاری، مسکونی، کارگاهی، تولیدی، زراعی و امثالهم) تقسیم می‌شوند که هر دو قسم از این موقوفات، در صورتی که طرحهای مصوب و قانونی بر روی عرصه آنها ایجاد نگردد، برای همیشه در مالکیت موقوفات باقی می‌مانند و تصرفات غیرمجاز و غاصبانه نسبت به این اراضی برابر نظرتمامی مراجع عظام و مقررات قانونی محکوم به رفع ید بوده و ایجاد ضمان برای متصرف و غاصب می‌نماید. از آنجا که برابر نصوص قانونی و نظرات مراجع عظام تقلید که ذیلاً به آنها اشاره می‌گردد، نسبت به اراضی موقوفات انتفاعی، هیچ‌گونه امکانی برای تنظیم سند اجاره مهیا نمی‌باشد و عمل به نیت واقف امری حتمی و تکلیفی غیرقابل انصراف می‌باشد. لذا ضرورتاً می‌بایست نسبت به خلع ید متصرف و غاصب اقدام نمود کما اینکه در تمامی موارد چنین احکامی از مراجع قضایی صادر و به مرحله اجرا در می‌آید، لکن طی سالهای اخیر مصوباتی از سوی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان قم و استانداری قم در باب قبرستانهای موقوفه استان قم که تحت تصدی اداره اوقاف و امور خیریه شهرستان قم قرار دارند صادر گردیده است که به موجب آن عمل به نیت واقف (دفن اموات) را ممنوع نموده‌اند، بدون اینکه مراعات هیچ یک از تشریفات قانونی و موازین شرعی صورت پذیرفته باشد و بدون اینکه هیچ اذنی از نماینده ولی فقیه وسرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه در این خصوص اخذ شده باشد.
مستحضر می‌دارد علاوه بر خلاف بین شرع و قانون بودن تصمیمات متخذه از سوی خواندگان به دلیل ایجاد تعطیلی نیات واقف علیه الرّحمه، مضاف بر آن حقوق شرعی و قانونی تمامی اشخاصی که سالها قبل مبادرت به ابتیاع قطعاتی از قبور قبرستانهای موقوفه‌ای که قالباً در مجاورت امامزادگان واجب التعظیم (ع)، بستگان مرحوم آنان و یا در فاصله نزدیکی از حرم مطهر فاطمه معصومه (س) قرار دارند و از این حیث وجوه پرداختی از ارزش بالایی برخوردار بوده که بعضاً بالغ بر پانصد میلیون ریال می‌باشد تضییع شده است و حال آن که ارزش معوّضی که برای ورّاث فوت شدگان در نظر گرفته شده، چندین برابر کمتر از قیمت پرداخت شده توسط آنان و حداکثر ده میلیون ریال بوده که علاوه بر تضییع حقوق معنوی آنان، موجبات تضییع حقوق مادی آنان را نیز در بر دارد، ضمن اینکه چنین تصمیماتی باعث ایجاد پرونده هایی در محاکم قضایی به طرفیت اداره اوقاف و امور خیریه که هیچ‌گونه نقشی در اتخاذ آنها نداشته، شده و همه ساله تعدادی دعاوی توسط اشخاص برای اعاده حقوقشان طرح و به چرخه دعاوی مطروحه در محاکم قضایی افزوده می‌گردد.
لازم به توضیح است قبول معوّضی که برای وراث فوت شدگان در نظر گرفته شده، در قبرستان بهشت معصومه (س) در کیلومتر ۵ جاده قم به تهران واقع است و حال آن که صاحبان قبور که همگی قمی می‌باشند به جهت قداست و تقرب به کریمه اهل بیت (س) اقدام به‌خریداری و تملک قبول مذکور نموده‌اند کما اینکه در روایات کثیری به این امر سفارش شده و علت تامه اقبال و اصرار افراد برای دفن در قبرستانهای موقوفه داخل محدوده شهر مقدس قم نیز ناشی از همین امر بوده است. شهر قم به لحاظ آن که پذیرای قدوم مبارک خواهر بزرگوار امام رضا (ع) گردید، همواره مورد توجه و تأیید ائمه معصومین (ع) بوده است. این شهر به دلیل قرار گرفتن مدفن یکی از پاکترین سلاله‌های پیامبر اکرم (ص)، حضرت فاطمه معصومه (س) همواره با احترام بوده است و ائمه معصومین (ع) در روایات خویش با عبارات ویژه‌ای به توصیف این شهر پرداخته‌اند که در برخی از این احادیث چنین آمده است:
امام صادق (ع) فرموده اند: خداوند حرمی دارد و آن مکه است. رسول خدا (ص) حرمی دارد و آن مدینه است. آگاه باشید، امیر مومنان (ع) حرمی دارد و آن کوفه است. هان، حرم من و فرزندانم بعد از من قم است. از امیرمومنان علی بن ابی طالب (ع) درباره سالمترین و بهترین شهرها و موضعها به هنگام نازل شدن فتنه‌ها و ظاهر شدن شمشیرها سوال شد، حضرت فرمود: سالمترین نقاط در آن روز، شهر قم است. قم شهری است که از آنجا یاران بهترین مردم از جهت پدر و مادر و جد و جده و عمو و عمه برمی خیزند. حال آیا باید با اتخاذ چنین تصمیماتی که از هیچ منشاء قانونی برخوردار نمی‌باشند و اساساً در مغایرت آشکاری با قوانین و مقررات و نیز موازین شرعی می‌باشد، علاوه بر ممانعت از عمل به نیت واقف، موجبات تعدی به حقوق مادی و معنوی مالکین قبور را نیز فراهم آورد؟ لذا ذیلاً ضمن درج عین مفـاد صورتجلسات مـورد اعتراض، بـه تشریح مستندات عـدم جـواز ممنوعیت دفـن امـوات در قبرستانها و نیز به ذکر تشریفات لازم الرعایه و لزوم اخـذ اذن شرعی از نماینده ولی فقیه و سرپرست سـازمان اوقاف و امـور خیریـه می‌پردازیم:
الف ـ به موجب نامه شماره ۳۲۶۴۴/۵۰ـ ۱۳۸۶/۷/۲۲ معاون برنامه‌ریزی استانداری قم و دبیر شورای برنامه ریزی و توسعه استان قم اصلاحیه‌ای نسبت به صورتجلسه یازدهمین جلسه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷ که تصویر آن در دسترس نمی‌باشد صورت پذیرفت و به موجب آن یک بند تحت عنوان بند ۱۲ به صورتجلسه مذکور الحاق گردید بدین شرح: «۱۲ـ دفن اموات در قبرستانهای ابوحسین ـ قبرستان نو ـ باغ رضوان ـ باغ جنت و بهشت رضوان ممنوع اعلام گردید و کسانی که دارای سند قبر در قبرستانهای ذکر شده می‌باشند در بهشت معصومه به آنها قبر معوض داده می‌شود.»
ب ـ مصوبه دیگری تحت عنوان مصوبات جلسه بررسی دفن اموات در محدوده شهر مقدس قم مورخ ۱۳۹۱/۲/۴ به موجب نامه شماره ۵۲۱۳ ـ ۱۳۹۱/۲/۵ از طرف مدیرکل امور شهری و شوراهای استانداری قم به این اداره ابلاغ گردیده که به موجب بندهای ۱ و ۴ مصوبه مذکور، دفن اموات در قبرستانهای موقوفه تحت تصدی اداره اوقاف و امور خیریه بدین شرح ممنوع اعلام گردیده است: «۱ـ دفن اموات در امامزاده ابراهیم منطقه ۶ ممنوع‌شده و کسانی که سند رسمی دارند معوض آن توسط شهرداری در بهشت معصومه بدون پرداخت وجه واگذار خواهد شد. ۴ـ مقرر گردید دفن در شیخان ممنوع گردد و طرح کفسازی قبور شهدا توسط بنیاد شهید انجام گردد.»
ملاحظه فرمودید که در دو نوبت یکی در سال ۱۳۸۵ و دیگری در سال ۱۳۹۱ ممنوعیت برای دفن اموات در تعدادی از قبرستانهای سطح شهر قم به تصویب و اجرای استانداری قم و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان قم رسیده است که تعدادی از قبرستانهای موقوفه شهر قم به نامهای ابوحسین ـ قبرستان نو ـ امامزاده ابراهیم و شیخان که تحت تصدی اداره اوقاف و امور خیریه قرار دارند نیز از جمله آنها می‌باشند بدون اینکه اولاً: برای عدم اجرای نیت واقف یعنی دفن اموات در این قبرستانها هیچ‌گونه مجوزی از سوی سازمان اوقاف و امور خیریه صادر شده باشد که البته صدور چنین مجوزی منوط به حدوث شرایطی قانونی و رعایت ترتیبات شرعی می‌باشد و در ثانی: هیچ‌گونه معوضی در قبال جلوگیری از دفن اموات و در نتیجه خروج عملی موقوفه از اجرای نیت واقف پیش‌بینی نشده و به موقوفات پرداخت نشده است، که برابر مقررات قانونی و موازین شرعی که ذیلاً به ذکر آنها می‌پردازیم تقاضای ابطال مصوبات مذکور مورد استدعا می‌باشد.
مقررات قانونی در باب عدم جواز تغییر جهت وقف:
قانونگذار در مواد مختلفی از مقررات قانونی بر لزوم تبعیت از منویات واقف و اجرای نیات و اهداف واقف تأکید نموده است و حتی در برخی موارد شخص واقف را نیز از عدول از آنها بازداشته است.
ماده ۶۱ قانون مدنی در این خصوص اشعار می‌دارد «ماده ۶۱ـ وقف بعد از وقوع آن به نحو صحت و حصول قبض لازم است و واقف نمی‌تواند از آن رجوع کند یا در آن تغییری بدهد یا ...». هیأت عمومی دیوان عالی کشور نیز برابر رأی اصراری شماره ۱۸۶۹ ـ ۱۳۵۵/۹/۶ ضمن تأکید بر رعایت مقررات ماده ۶۱ قانون مدنی، اختیاری برای واقف در تغییر موضوع وقف قابل فرض ندانسته و چنین اعلام داشته است که: «... با تسالم طرفین به صحت مندرجات متن وقفنامه از حیث تحقق وقف به نحو صحت و لزوم آن در تاریخ ۲۵ شوال ۱۲۷۲ قمری و با توجه به اصول و مقررات مربوط به موضوع ماده ۶۱ قانون مدنی، اختیاری برای واقف در تغییر موضوع وقف و اخراج آقای (الف) و اعقاب او باقی نبوده و شرح مندرج در هامش وقفنامه بر فرض اینکه در همان تاریخ نوشته شده باشد بلااثر است...» لذا در جایی که حتی جناب واقف چنین حق و اختیاری برای تغییر نظر سابق خویش در باب موضوعات وقف را دارا نمی‌باشد و قانونگذار نیز بر چنین امری صحه گذارده است، چگونه باید پذیرفت هر شخص حقیقی و یا حقوقی به نحوی از انحاء نسبت به تغییر جهت وقف و نحوه استفاده از مورد وقف در غیراز جهتی که مورد نظر واقف بوده است اقدام نماید؟ در حالی که برابر ماده ۶۱ قانون مدنی حتی شخص واقف نیز از این امر برحذر داشته شده و طبق ماده ۸۲ قانون مدنی متولی موقوفه نیز مکلف به رعایت ترتیبات مقرر در وقفنامه شده است.
«ماده ۸۲ـ هرگاه واقف برای اداره کردن موقوفه ترتیب خاصی معین کرده باشد متولی باید به همان ترتیب رفتار کند و...» حال چگونه و بر پایه چه مبنای قانونی و شرعی، از متولی موقوفه‌ای که به موجب ماده ۹ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، امین موقوفه محسوب می‌گردد و تخلف از اجرای نیات واقف، وی را مشمول ماده ۷ قانون مرقوم نموده و حسب مورد از اداره امور موقوفه تحت تولیت خویش معزول یا ممنوع المداخله خواهد گردید و مضاف بر آن به موجب تبصره۴ ماده مرقوم مستوجب جبران خسارات ناشی از عدم اجرای وظایف مقرر در وقفنامه می‌گردد، می‌توان انتظار داشت نسبت به عین موقوفه تعدی و تفریط نموده و از اجرای نیت مرحوم واقف که همانا دفن اموات در قبرستانهای موقوفه تحت تولیت و تصدی وی می‌باشد امتناع نماید. بدون اینکه حقوق موقوفه تحت تولیت وی استیفاء شده باشد و یا ضمانت اجرای قابل اتکایی در خصوص عدم اعاده حقوق موقوفه پیش‌بینی شده باشد؟
به عنوان یک قاعده استثنایی بر اصول مسلم وقف، در مواردی که توسط قانونگذار و شارع مقدس پیش‌بینی شده است، چنانچه موقوفه‌ای از حیز انتفاع خارج گردد و یا از قابلیت عمران و آبادانی برخوردار نباشد و یا اینکه کسی برای عمران و آبادانی آن حاضر نگردد و همچنین بیم سفک دماء رود، با رعایت مقررات قانونی و موازین شرعی، جواز بیع موقوفه صادر می‌گردد و چنانچه منظور از مصوبات مورد اعتراض و ممانعت اداره اوقاف و امور خیریه برای دفن اموات در قبرستانهای موقوفه‌ای که صرفاً برای دفن اموات وقف شده‌اند، تعطیلی اجرای نیت واقف و در نتیجه خروج قبرستانهای مذکور از موضوع وقف به‌علت تعذر اجرای نیت واقف در سطح شهر و حدوث برخی مسائل و مشکلات زیست محیطی، اخلاقی و اجتماعی مستفاد می‌گردد، حتی در این فرض نیز موضوع مشمول هیچ یک از مواد ۸۸، ۸۹ و ۳۴۹ قانون مدنی نبودن تا بتوان با اتکا و به استناد مقررات قانونی، نسبت به بیع وقف در این خصوص اقدام نمود.
«ماده ۸۸ ـ بیع وقف در صورتی که خراب شود یا خوف آن باشد که منجر به خرابی گردد به طوری که انتفاع از آن ممکن نباشد در صورتی جایز است که عمران آن متعذر باشد یا کسی برای عمران آن حاضر نشود.»
«ماده ۸۹ ـ هر گاه بعض موقوفه خراب یا مشرف به خرابی گردد به طوری که انتفاع از آن ممکن نباشد همان بعض فروخته می‌شود مگر اینکه خرابی بعض سبب سلب انتفاع قسمتی از باقیمانده است بشود، در این صورت تمام فروخته می‌شود.»
«ماده ۳۴۹ ـ بیع مال وقف صحیح نیست مگر در موردی که بین موقوف علیهم تولید اختلاف شود به نحوی که بیم سفک دماء رود یا منجر به خرابی مال موقوفه گردد و همچنین در مواردی که در مبحث راجع به وقف مقرر است.»
کما اینکه هیأت عمومی دیوان عالی کشور نیز برابر رأی اصراری شماره ۸۵۱ ـ ۱۳۳۶/۴/۲۴ شرط اصلی برای بیع مال وقف را این چنین بیان داشته است: «... همان طور که فروش مال وقف جز در مورد ماده ۸۸ قانون مدنی جایز نیست، فروش مورد ثلث دائم هم اعم از این که موصی یا وصی معین نموده باشند در غیرفرض مذکور در آن ماده ممنوع است و در این مورد که خرابی رقبات مورد ثلث یا در معرض خرابی بودن آن عنوان و ادعا نگردیده اساساً فروش رقبات مجوز قانونی نداشته و با خیرات عمومی بودن مصارف یاد شده اعتراض اداره اوقاف به فروش رقبات مورد ثلث از طرف وصی و درخواست ابطال اسناد معامله مزبور بی‌اشکال بوده و اختیار داشتن وصی در نحوه خرج، اجازه فروش مورد ثلث تلقی نمی‌شود..»
علی ایحال آن گونه که فوقاً ذکر شد حتی اگر چنانچه قبرستانهای موضوع این دادخواست از جمله مواردی بوده باشند که بهره‌برداری از آنها به علت شرایط و وضعیت خاص و موقعیت مکانی و واقع بودن آنها در محدوده داخلی شهر، موجبات برخی مشکلات و آسیبهای اجتماعی و زیست محیطی را به دنبال داشته باشد، در این صورت اخذ مجوز از نماینده ولی فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه در راستای اجرای بند ۱ ماده ۳۲ آیین‌نامه اجرایی اصلاحی قانون مذکور و نیز ماده ۴۳ آیین‌نامه مذکور لازم و ضروری بوده است کما اینکه اداره کل حقوقی قوه قضاییه به موجب نظریه شماره ۷/۲۲۳۴ ـ ۱۳۷۸/۶/۱ و نیز هیأت عمومی دیوان عالی کشور به موجب رأی وحدت رویه شماره ۱۳۵۲، ۱۳۵۱، ۱۳۵۰ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱۷ بر لزوم اخذ مجوز از سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه تأکید نموده‌اند که در مانحن فیه چنین اقدامی صورت نپذیرفته و در ثانی در صورت تصمیم بر پرداخت ثمن بیع وقف، می‌بایست برابر ماده ۴۳ آیین‌نامه مذکور، ثمن حاصل از بیع وقف به متولی موقوفه تادیه گردد تا مطابق ماده ۹۰ قانون مدنی نسبت به خریداری رقبه دیگری به نام همان موقوفه اقدام نماید که اساساً چنین وجهی تادیه نگردیده و یا مورد پیش‌بینی قرار نگرفته است.
«ماده ۹۰ ـ عین موقوفه در مورد جواز بیع به اقرب به غرض واقف تبدیل می‌شود. نظریه ۷/۲۲۳۴ ـ ۱۳۷۸/۶/۱۱: با توجه به ماده ۳ و ۳۳ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵/۲/۱۰ هیأت وزیران و تبصره ذیل ماده ۲۳ آن کسب مجوز از سازمان حج و اوقاف و امور خیریه، در تبدیل موقوفه ضروری است. ماده ۳۲ـ موارد زیر از جمله اموری است که انجام آنها موکول به اجازه سرپرست سازمان که ماذون از طرف ولی فقیه است خواهد بود. ۱ـ فروش رقبات موقوفه و نحوه تبدیل آن.
ماده ۴۳ـ ثمن بیع وقف در صورت جواز بیع باید در حساب مخصوصی در بانک توزیع و یا جلب موافقت سرپرست سازمان و بر طبق ماده ۹۰ قانون مدنی رقبه دیگری به‌نام همان موقوفه خریداری که عواید آن برای وقف نامه سابق به مصرف خواهد رسید.
تبصره ـ بیع و تبدیل موقوفه طبق مواد ۸۸ و ۸۹ قانون مدنی با کسب موافقت کتبی سرپرست سازمان امکان‌پذیر خواهدبود و در صورتی‌که متولیان بر طبق ماده۹۹ و ۸۹ قانون مدنی قصد بیع و تبدیل موقوفه را داشته باشند کسب موافقت سرپرست سازمان ضروری می‌باشد.»
موازین شرعی در باب عدم جواز تغییر جهت وقف:
از مراجع عظام تقلید از جمله حضرت امام (ره) و مقام معظم رهبری (حفظه الله) در باب عدم جواز تغییر جهت وقف از وقف انتفاعی به وقف منفعتی و عدم جواز ایجاد هر گونه مستحدثات حتی به صورت اماکن مذهبی در قبرستان عمومی مسلمین، استفتائیه هایی وارد شده است که همگی فی الجمله در باب عدم جواز تغییر جهت وقف از قبرستان به اماکن آموزشی و اجتماعی و یا حتی به مسجد یا حسینه نظرات صریح خویش را بر منع چنین تغییراتی اعلام فرموده‌اند، لذا ابتدائاً به استناد نظر مبارک حضرت امام (ره) در کتاب شریف تحریرالوسیله، به تعریفی که از وقف انتفاعی و وقف منفعتی آورده‌اند، می‌پردازیم و سپس نظرات مختلف فقهی در این باب را مورد بررسی قرار می‌دهیم:
تعاریف و مصادیق وقف انتفاعی و منفعتی:
حضرت امام (ره) در مسأله ۷۴ باب وقف به ذکر مصادیق موقوفات انتفاعی و منفعتی پرداخته‌اند و ضمن برحذر داشتن از تنظیم سند اجاره نسبت به موقوفات انتفاعی، در مسائل و استفتائات بعدی صریحاً بر منع تغییر جهت موقوفات انتفاعی نظیر قبرستان و مساجد و مشاهد و امثالهم تأکید نموده‌اند.
مسأله ۷۴ـ اشکالی نیست در اینکه جائز است اجاره دادن موقوفه‌ای که وقف منفعت شده باشد نه وقف انتفاع حال چه اینکه وقف خاص باشد یا وقف عام بر عناوین یا عام بر جهات و مصالحی عمومی از قبیل دکان و مزرعه‌ای که وقف شده باشد بر اولاد یا برفقراء و یا جهات عامه، چون مقصود واقف رسیدن نفع به موقوف علیه بوده و این غرض با دادن اجاره و امثال آن حاصل می‌شود به خلاف وقفی که منظور واقف انتفاع موقوف علیه از وقف باشد مثلاً خانه را وقف کرده باشد برای سکنی و مانند مدرسه و مقبره و پل و کاروانسرا برای سکنای طلاب و دفن اموات و عبور هر رهگذر که ظاهر این است که اجاره دادن آنها در هیچ حالی از حوال جائز نیست. لذا ملاحظه می‌فرمایید که قبرستان عمومی مسلمین از جمله موقوفات انتفاعی تلقی می‌گردد که صرفاً از قابلیت بهره‌برداری در جهت نیت مورد نظر واقف یعنی قبرستان بودن و دفن اموات برخوردار می‌باشد و نه تنها هیچ‌گونه جوازی برای بیع آن تجویز نشده بلکه حتی اجاره دادن این قبیل موقوفات را جائز ندانسته‌اند، به عبارت دیگر حضرت امام (ره) تحت هیچ عنوان تغییر جهت وقف را جائز ندانسته و حتی ایجاد مستحدثات مذهبی نظیر مسجد و تکیه بر روی قبرستان را جائز ندانسته‌اند، لذا زمانی که حتی مستحدثات مذهبی بر روی قبرستان عمومی مسلمین جایز نمی‌باشد چگونه و بر اساس چه مبنای قانونی و شرعی مصوبات توسط اداره خوانده صادر و دفن اموات را ممنوع نموده‌اند بدون اینکه کوچکترین اشاره‌ای به تخصیص معوض برای قبرستانهای مذکور و یا نحوه تادیه حقوق موقوفه را مشخص نموده باشند.
«مسأله ۶۸ ـ تغییر وقف و ابطال رسم آن و از بین بردن عنوانش جائز نیست هر چند به اینکه عنوانی دیگر به آن بدهند مثلاً خانه را کاروانسرا یا دکان را خانه کنند، بله اگر واقف وقف منفعت باشد و ...
مسأله ۷۱ـ اوقاف بر جهات عامه که در سابق گفتیم ملک احدی نمی‌شود از قبیل مساجد و مشاهد و مدارس و معابر و پلها و امثال اینها فروختنش جائز نیست، ...
مسأله ۷۲ـ همان طور که فروختن این گونه اوقاف جائز نیست ظاهر این است که اجاره دادن آن نیز جائز نمی‌باشد، ...»
لازم به ذکر است با توجه به مصوبات مورد اعتراض و در نتیجه اعلام ممنوعیت دفن اموات در قبرستانهای مذکور، مشکلات عدیده‌ای برای خریداران سابق قبور مدفونین در قبرستانهای مذکور ایجاد شده و نامبردگان به علت تعلق خاطر به بستگان خویش که در محلهای مربوطه دفن شده‌اند و به دلایل شخصی، خواستار احیاء قبور مذکور و دفن اموات خویش در قبرستانهای مذکور می‌باشند لذا بعضاً مبادرت به طرح دعاوی حقوقی در محاکم قضایی می‌نمایند که به پیوست تصاویر دو فقره دادخواست مطروحه به طرفیت این اداره که توسط خریداران سابق قبور مذکور طرح گردیده است جهت استحضار تقدیم می‌گردد (این دعاوی به علت وجود ایرادات شکلی در طرح دعوی فعلاً رد شده‌اند). ضمناً برخی احکام قطعی و نهایی صادره از شعب دادگاههای تجدیدنظر و دیوان عالی کشور در موضوع مانحن‌فیه مبنی بر عدم جواز تغییر جهت وقف از انتفاعی به منفعتی تأکید نموده‌اند که از جمله آنهاست:
۱ـ به موجب دادنامه شماره ۹۴۰۹۹۷۲۵۱۲۷۰۰۰۸۳ـ ۱۳۹۴/۲/۱۳ شعبه ۷ دادگاه عمومی قم بر این امر تصریح گردیده است که «... با توجه به اینکه به موجب فتوای معظم رهبری و دیگر مراجع عظام که فتوای آنان پیوست پرونده گردید قبرستان، تغییر آن و تصرف در آن و ساختمان سازی بر روی آن جایز نمی‌باشد ولو قبرستان متروکه شده باشد...»
۲ـ بـه موجب دادنـامه شماره ۹۴۰۹۹۷۰۹۰۸۵۰۰۱۹۴ـ ۱۳۹۴/۷/۵ شعبه ۲۵ دیـوان عالی کشور، بـا تأکید بـر استفتائات وارده از مراجع عظام تقلید و فتوای مقام معظم رهبری که تغییر قبرستان و تصرف در آن و ساختمان سازی بر روی آن را جایز ندانسته‌اند لذا رأی بر ابرام دادنامه بدوی فوق‌الذکر صادر نموده‌اند.
۳ـ همچنین به موجب دادنامه شماره ۹۵۰۹۹۷۲۵۱۲۵۰۰۸۷۷ ـ ۱۳۹۵/۷/۸ شعبه ۵ دادگاه عمومی قم در باب عدم جواز تغییر جهت وقفی که برای قبرستان وقف شده است چنین تصریح گردیده «... در خصوص دعوای تقابل، با التفات به اینکه انتفاع از آن منطبق با نظر و نیت واقف (قبرستان) امکان ندارد و قابل اجاره نمی‌باشد...»
با این اوصاف ملاحظه می‌فرمایید که بنا بر نصوص مختلف قوانین و مقررات و نیز نظر صریح حضرت امام (ره) و نیز مقام معظم رهبری (حفظه الله)، تغییر جهت قبرستانهای عمومی مسلمین، برای استفاده در غیراز دفن اموات نظیر ایجاد بناهای آموزشی، اجتماعی و تفریحی و حتی اماکن مذهبی نظیر مساجد و تکایا، فاقد هرگونه جواز شرعی و قانونی در این خصوص می‌باشد و صریحاً متذکر شده‌اند که باید به نیت واقف عمل گردد، لذا ممانعت خواندگان از دفن اموات در قبرستانهای موقوفه موضوع این دادخواست (امامزاده ابراهیم، شیخان، ابوحسین و قبرستان نو) که اسناد مالکیت آنها تحت عنوان قبرستانهای موقوفه در ید این اداره قرار دارد، بدون اینکه هیچ‌گونه تکلیف قانونی بر چنین ممانعتی وجود داشته باشد و بدون اینکه نسبت به پرداخت حقوق موقوفات تعیین تکلیف شده باشد، از مصادیق بارز صدور دستور برخلاف موازین شرعی و قانونی می‌باشد و بدین جهت تقاضای ابطال مصوبات و صورتجلسات مذکور مورد استدعا می‌باشد. نظر به اینکه اصول صورتجلسات مورد اعتراض در دسترس نمی‌باشد، لذا مستدعی است در صورت لزوم نسبت به استعلام از ادارات خوانده و اخذ تصاویر مصدق صورتجلسات مذکور اقدامات شایسته را مبذول فرمایید.»
متن مقرره‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف: بند ۱۲ از صورتجلسه یازدهمین جلسه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷:
«اعضای محترم شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان
موضوع: اصلاحیه
سلام علیکم
با احترام پیرو نامه شماره ۶/۲۰۹۲۵ ـ ۴۲۶ مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۱۵ منضم به صورت جلسه یازدهمین جلسه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷ به استحضار می‌رساند: دوازدهمین بند مصوبه در خصوص ممنوعیت دفن اموات در قبرستانها، قبرستان نو درج نگردیده که به شرح زیر اصلاح می‌گردد.
۱۲ـ دفن اموات در قبرستانهای ابوحسین ـ قبرستان نو ـ باغ رضوان ـ باغ جنت و بهشت رضوان ممنوع اعلام گردید و کسانی که دارای سند قبر در قبرستانهای ذکر شده می‌باشند در بهشت معصومه به آنها قبر معوض داده می‌شود.»
ب: بندهای ۱ و ۴ صورتجلسه بررسی دفن اموات در آرامستانهای شهر قم مورخ ۱۳۹۱/۲/۴ استانداری قم: «مصوبات جلسه بررسی دفن اموات در محدوده شهر مقدس قم مورخ ۱۳۹۱/۲/۴
| ردیف | مصوبه | دستگاه اجرایی مسئول | زمان انجام |
| ۱ | دفن اموات در امامزاده ابراهیم منطقه ۶ ممنوع شد و کسانی که سند رسمی دارند معوض آن توسط شهرداری در بهشت معصومه بدون پرداخت وجه واگذار خواهد شد. | فرمانداری قم شهرداری قم نیروی انتظامی |
|
| ۲ |
|
|
|
| ۳ |
|
|
|
| ۴ | مقرر گردید دفن در شیخان ممنوع گردد و طرح کفسازی قبور شهدا توسط بنیاد شهید انجام گردد | بنیاد شهید اوقاف | دو ماه |
| ۵ |
|
|
|
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر بازرسی، مدیریت عملکرد و امور حقوقی استانداری قم به موجب لایحه شماره ۳۰۴۶۸ ـ ۱۳۹۶/۷/۳۰ توضیح داده است که:
«ریاست محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام عطف به نامه کلاسه پرونده ۶۰۶/۹۶ ـ ۱۳۹۶/۶/۱۳ موضوع دادخواست اداره اوقاف و امور خیریه شهرستان قم به طرفیت استانداری قم و شورای برنامه‌ریزی قم مبنی بر ابطال بند ۱۲ صورتجلسه یازدهمین جلسه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷ و اصلاحیه آن به استحضار می‌رساند:
۱ـ صرف نظر از ماهیت پرونده به استناد ذیل اصل ۱۳۴ قانون اساسی و همچنین آیین‌نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاههای اجرایی از طریق ساز وکارهای داخلی قوه مجریه مصوب ۱۳۸۶/۱۰/۳۰ اختلافات بین دستگاههای استانی که توسط روسای دستگاههای مذکور با استفاده از اختیارات قانونی آنان مرتفع نشود می‌باید از طریق مکانیزم‌های داخلی قوه مجریه و از طریق استانداران و یا معاونت حقوقی ریاست جمهوری پیگیری و حل و فصل گردد و طرح موضوع در مراجع قضایی از این جهت فاقد وجاهت قانونی است، کمااینکه طبق ماده۱۶ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۶ تصریح شده است که «پرداخت وجه از هر محل تحت عناوین مختلف هزینه دادرسی، هزینه کارشناسی و مشابه آن برای طرح اختلافات بین وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی در مراجع قضایی ممنوع است و اختلافات دستگاههای زیر مجموعه وزارتخانه‌ها یا مؤسسات مستقل دولتی، دستگاههای استانی و دستگاههای ستادی به ترتیب از طریق وزارتخانه یا مؤسسه مستقل دولتی ذی‌ربط، استاندار مربوط به معاونت حقوقی رئیس جمهور و با رعایت آیین‌نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاههای اجرایی از طریق ساز و کارهای داخلی قوه مجریه، موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۱۲۷۶۷/ت۳۷۵۵۰ک ـ ۱۳۸۶/۱۲/۲۷ حل و فصل می‌شود.
۲ـ کارگروه اجتماعی استان در چارچوب وظایف قانونی و بر اساس آیین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مصوب هیأت وزیران مبنی بر بررسی و رسیدگی به مسائل و مشکلات اجتماعی استان و بنا به درخواست شهرداری قم مبنی بر ایجاد مشکلات عدیده ناشی از دفن اموات در قبرستانهای سطح شهر، موضوع را مورد بررسی قرار داده و پیشنهاد ممنوعیت دفن اموات در آرامستانهای سطح شهر را به شورا ارائه نمودند. شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به عنوان بالاترین مرجع تصمیم‌گیری و با ریاست استاندار و عضویت نمایندگان استانی وزارتخانه‌ها و در چارچوب وظایف قانونی مبتنی بر ماده ۷۰ و ۷۱ قانون برنامه سوم توسعه، ماده ۸۳ قانون برنامه چهارم توسعه و ماده ۱۷۸ قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر تصمیم‌گیری، هدایت، هماهنگی و نظارت در امور برنامه‌ریزی و توسعه و عمران استانها در چارچوب برنامه و سیاستها و خط و مشی‌های کلان کشور اقدام به تصویب ممنوعیت دفن اموات در آرامستانهای سطح شهر نموده است.
۳ـ همچنین جهت تشحیذ ذهن قضات دیوان عدالت اداری اعلام می‌دارد، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قبل از این در رأی نهایی صادر شده در خصوص دادنامه شماره ۶۵۵ به کلاسه پرونده ۵۸۴/۸۷ ـ ۱۳۸۷/۱۰/۸ و همچنین دادنامه ۳۸۶ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۹ هیأت تخصصی اراضی و محیط زیست دیوان عدالت اداری مصوبه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است، بنابراین بر طبق اصل وحدت رویه شکایت مجدد اداره اوقاف و امور خیریه در خصوص مصوبه شورای برنامه‌ریزی استان قم فاقد وجاهت قانونی است.
۴ـ در خصوص استفتائات به عمل آمده مبنی بر فقدان وجاهت شرعی تغییر موقوفه به استحضار می‌رساند، قانونگذار به موجب تبصره ۴ ماده ۵ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ با کسب مجوز از نماینده ولی فقیه در سازمان اوقاف و امور خیریه مکانیسم تبدیل به احسن ملک موقوفه را پیش‌بینی نموده است، بنابراین با عنایت به ضرورت جلوگیری از دفن اموات در گورستانهای داخل شهر امکان تبدیل به احسن باکسب مجوز از نماینده ولی فقیه وجود داشته و دارد، لذا با عنایت به مراتب مشروحه فوق‌الذکر رد دعوای اداره اوقاف شهرستان قم مورد استدعاست. »
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بند ۱۲ صورتجلسه یازدهمین جلسه مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و بنـدهای ۴ و ۱ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۴ بـررسی دفـن امـوات در آرامستانهای داخل شهر قم مصوب استانداری قم بـا شرع مقـدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۶/۱۰۲/۴۳۰۹ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۲۵ اعلام کرده است که:
«موضوع بند ۱۲ صورتجلسه یازدهمین جلسه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷ و بندهای ۴ و ۱ صورتجلسه بررسی دفن اموات در آرامستانهای داخل شهر قم مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۴، در جلسه مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۸ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهاء به شرح ذیل اعلام می‌گردد:
۱ـ جلوگیری از دفن اموات در مکانهایی که برای دفن اموات وقف شده است و یا معد برای دفن اموات می‌باشد فی حد نفسه جائز نمی‌باشد.
۲ـ کسانی که مالک شرعی قبور بوده و این امر شرعاً ثابت باشد منع نمودن ایشان از استفاده از آن قبور و اعطاء قبر معوض به ایشان مجوزی نداشته و فی حد نفسه خلاف شرع می‌باشد البته اصل تهیه و خرید قبور خصوصاً در مکانهایی که وقف دفن اموات شده است مجوزی نداشته و خلاف شرع می‌باشد به خصوص این که مزاحم دفن سایر اموات گردد .»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۷/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف: نظر به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پیش از این بند ۱۲ صورتجلسه یازدهمین جلسه مورخ ۱۳۸۵/۱۲/۷ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان قم را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارت مرجع مصوِّب ندانسته و بـه موجب دادنامه شماره ۶۵۵ ـ ۱۳۸۷/۱۰/۸ رأی بـه رد شکایت صادر کرده است، بنابراین از بُعد قانونی، موجبی برای رسیدگی مجدد به‌این بند از مقرره مورد اعتراض به لحاظ وجود رأی قبلی هیأت عمومی وجود ندارد.
ب: نظر به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۶/۱۰۲/۴۳۰۹ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۲۵ اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان مقرره‌های مورد اعتراض را خلاف شرع اعلام کرده‌اند، بنابراین در اجرای احکام مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، رأی بر ابطال مقررات مورد اعتراض از حیث مغایرت با موازین شرعی، مستند به مواد مذکور و بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب صادر می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی