رأی شماره ۱۷۸۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: ابطال اطلاق بخشنامه شماره ۱۱۷۴۴۲/۶۰ ـ 1396/5/21 رئیس مرکز و دبیر هیأت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۸/۲۹ شماره دادنامه: ۱۷۸۰ شماره پرونده: ۱۰۴۳/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای عباس ابوالحسن
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۶۰/۱۱۷۴۴۲ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۱ رئیس مرکز و دبیر هیأت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۶۰/۱۱۷۴۴۲ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۱ رئیس مرکز و دبیر هیأت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً در خصوص بخشنامه صادره از سوی مرکز اصناف و بازرگانان ایران و سازمان صنعت، معدن و تجارت تهران در خصوص ایجاد اتحادیه کشوری آسانسور و فراخوان ثبت‌نام و انتخابات معروض می‌دارد تشکیل این اتحادیه کشوری مستنداً به تبصره ۷ از ماده ۲۱ قانون نظام صنفی با نص صریح قانون مغایرت داشته و ایجاد چنین اتحادیه‌ای تبعات جبران ناپذیری بر پیکره اقتصاد کشور و به خصوص صنعت آسانسور و پله برقی ایران خواهد داشت، لذا با تقدیم مستندات و لایحه دفاعیه از حضرتعالی استدعا داریم بدواً دستور توقف موقت این بخشنامه و سپس نقض کامل این دستورالعمل را صادر فرمایید. »
شاکی به پیوست دادخواست اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار می‌رساند بر اساس تبصره ۷ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی چنانچه تعداد واحدهای صنفی در هر استان جهت تشکیل اتحادیه به حدنصاب مقرر در ماده ۲۱ قانون نظام صنفی نرسیده باشد با پیشنهاد اتاق اصناف و تأیید وزیر صنعت، معدن و تجارت، اتحادیه‌ای از واحدهای صنفی در سطح کشور تحت عنوان اتحادیه کشوری تشکیل می‌گردد و همچنین بر اساس تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی حدنصاب تشکیل اتحادیه در کشور به شرح ذیل اعلام شده است: الف ـ تهران ۳۰۰ واحد ب ـ شهرهای با بیش از ۲/۰۰۰/۰۰۰ نفر ۲۰۰ واحد ج ـ شهرهای بیش از یک میلیون نفر و کمتر از دو میلیون نفر ۱۵۰ واحد د ـ در شهرهای بیش از پانصد هزار نفر و کمتر از یک میلیون نفر ۱۰۰ واحد هـ ـ در شهرهای کمتر از ۵۰۰ هزار نفر ۵۰ واحد حدنصاب می‌باشد از طرفی اخیراً مرکز امور اصناف و بازرگانان طی نامه شماره ۶۰/۱۱۷۴۴۲ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۱ فراخوان مربوط به ثبت‌نام داوطلبان عضویت در هیأت‌مدیره و بازرسان اتحادیه کشوری صنف خدمات آسانسور و پله برقی را به رؤسای سازمان صنعت، معدن و تجارت سراسر کشور ابلاغ نموده است لذا نظر به اینکه اولاً: در اکثر شهرهای کشور حدنصاب قانونی تشکیل اتحادیه به صورت شهرستان مطابق ماده ۲۱ قانون نظام صنفی و یا حدنصاب قانونی تشکیل اتحادیه استانی مطابق تبصره ۶ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی وجود دارد، لذا تصمیمات اتخاذ شده جهت تشکیل اتحادیه کشوری و صدور فراخوان جهت ثبت‌نام انتخابات اتحادیه کشوری مغایر با تبصره ۷ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی بوده ابتدا تقاضای دستور موقت مبنی بر جلوگیری از ثبت‌نام و ابطال تصمیمات اتخاذ شده جهت تشکیل اتحادیه کشوری و فراخوان ثبت‌نام را داریم و سپس حکم بر ابطال این طرح از سوی دیوان عدالت اداری را خواستاریم. ضمناً در شهر تهران ۴۳۳ پروانه کسب دائم توسط اتحادیه صنف آسانسور و الکترومکانیکی تهران صادر و به اشخاص تحویل شده که کپی تصویر آنها به پیوست می باشد و تعداد ۱۲۰ پرونده در دست اقدام جهت صدور می‌باشد که جمعاً ۵۵۳ عضو در این اتحادیه دارای سابقه بوده و حدود ۵۰۰ نفر نیز فاقد پروانه کسب که فراخوان آن نیز جهت تشکیل پرونده و دریافت پروانه کسب انجام شده، بدیهی است تشکیل اتحادیه کشوری که اخیراً توسط وزیر سابق صنعت، معدن و تجارت جناب آقای مهندس نعمت زاده اقدام به تشکیل اتحادیه کشوری و یا در شرف هستند نیز مغایر با سیاستهای کلی نظام و دولت می‌باشد و باعث تمرکززدایی و مشکلاتی را جهت صاحبان کسب و مردم ایجاد می‌نماید. نکته قابل توجه این است که در سال ۱۳۹۴ طرح تشکیل اتحادیه کشوری از سوی برخی از اعضای این صنف مطرح شد که اتاق اصناف طی نامه شماره ۱۴۰۴۷/ب م ـ ۱۳۹۴/۲/۲۹ جوابیه‌ای صادر کرد که طی آن مخالفت خود را با این طرح به صراحت اعلام نمود. از دیگر معایب تشکیل اتحادیه کشوری و مستندات به مفاد تبصره ۷ از ماده ۲۱ قانون نظام صنفی می‌توان به موارد زیر اشاره نمود: ۱ـ محقق نشدن فرمایشات مقام معظم رهبری که سال ۱۳۹۶ را سال اقتصاد مقاومتی تولید و اشتغال نامگذاری فرمودند. ۲ـ اتحادیه کشوری قانوناً عضو اتاق اصناف نبوده و نمی تواند در تصمیم گیریهای آن مشارکت داشته باشد. ۳ـ امور جاری صنفی از شهرستانها منفک و در تهران متمرکز می‌شود. ۴ـ بی‌توجهی به مراکز تصمیم‌گیری شهر و شهرستانها مانند کمیسیون نظارت و اتاقهای اصناف شهرستان. ۵ ـ بروز بی‌نظمی و هرج و مرج در امور صنفی به دلیل عدم هماهنگی میان اتحادیه کشوری و اتاقهای اصناف شهرستانها درباره چگونگی نظارت بر واحدهای صنفی عضو اتحادیه مستقر در شهرستانها. ۶ ـ افزایش مراجعات و ترددهای اعضای صنف و مردم از شهرستانها به تهران برای پیگیری امور صنفی و حقوق خویش و در نهایت تضییع حقوق شهروندی و عدالت اداری. در پایان یادآور می‌شویم علاوه بر اتحادیه تهران سایر اتحادیه آسانسور در سطح کشور نیز با این طرح مخالف می‌باشند که نامه تعدادی از این اتحادیه‌ها به پیوست تقدیم می‌گردد. لذا با توجه به عرایض مشروحه فوق تقاضای رسیدگی عاجل و صدور دستور مقتضی را از آن مقام عالی خواستاریم. »
همچنین شاکی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۹۶ ـ ۱۰۴۳ـ ۲ مورخ ۱۳۹۷/۷/۳۰ ثبت دفتر هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«مدیرکل محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم: احتراماً در رابطه با پرونده کلاسه ۱۰۴۳/۹۶ در رابطه با اتحادیه کشوری صنف آسانسور که اینجانب عباس ابوالحسن یکی از اعضای صنف بوده بدین وسیله مغایرتهای قانونی تشکیل اتحادیه مذکور و موارد مرتبط با موضوع مزید استحضار و دستورات لازم جهت توقف برگزاری انتخابات برابر تبصره ۷ ماده ۲۱ همان قانون تشکیل اتحادیه کشوری با پیشنهاد اتاق اصناف ایران و تأیید وزیر صنعت، معدن و تجارت خواهد بود. لیکن بر اساس نامه شماره ۷/۰۹/۱۲۰۲۵ ـ ۱۳۹۶/۱۲/۲۶ و شماره ۷/۰۲/۴۹۸ ـ ۱۳۹۷/۵/۸ اتاق ایران در خصوص ضرورت تشکیل اتحادیه استانی فرآیند تشکیل اتحادیه کشوری مورد اشاره غیر قانونی است که جناب استاندار آقای محمدحسین مقیمی خطاب به وزارت صنعت، معدن و تجارت اظهار نموده‌اند که اتحادیه صنف آسانسور تولیدکنندگان و تعمیرکاران وسایل الکترومکانیکی استان تهران هم پابرجا بماند که جناب آقای احمدی معاون وزیر خطاب به ریاست مرکز اصناف و بازرگانان اظهار نموده است مطابق تبصره ۷ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی چنانجه تعداد واحدهای صنفی در هر استان جهت تشکیل اتحادیه به حدنصاب مقرر نرسد حدنصاب شهر تهران ۳۰۰ واحد صنفی است. با توجه به‌اینکه این رسته صنفی در شهر تهران نصاب قانونی را برای اتحادیه دارد با توجه به نظر استاندار تهران در این رتبه دستور اقدام لازم صادر فرمایید و از طرف دیگر وزیر محترم مدارک آن در پرونده موجود می‌باشد اظهار نموده است اتحادیه کشوری مربوط به فروشگاههای زنجیری می‌باشد نه برای اتحادیه‌های که تعداد ۵۰۰ اعضا دارند بخواهید اتحادیه کشوری ایجاد کنند متأسفانه سندیکا هیچ گونه توجهی به این دستورات ننموده است که شروع به‌برگزاری جلسات اتحادیه کشوری ایجاد می‌نمایند خواهمشند است دستورات لازم را صادر فرمایید که جهت جلوگیری از اتحادیه کشوری اقدامات لازم انجام گردد. »
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«رؤسای محترم سازمان صنعت، معدن و تجارت سراسر کشور
موضوع: فراخوان ثبت‌نام داوطلبان عضویت در هیأت‌مدیره و بازرسان اتحادیه کشوری صنف خدمات آسانسور و پله برقی
در اجرای تبصره (۷) ماده (۲۱) قانون نظام صنفی و ماده (۹) آیین‌نامه اجرایی تبصره مذکور به منظور انتخاب هفت نفر اعضای اصلی و سه نفر علی‌البدل هیأت‌مدیره و دو نفر بازرس (اصلی و علی‌البدل) اتحادیه کشوری صنف خدمات آسانسور و پله برقی مقرر است در تاریخ ۱۳۹۶/۵/۲۲ به مدت بیست روز نسبت به ثبت‌نام داوطلبان حائز شرایط اقدام گردد. خواهشمند است دستور فرمایید، از طریق سازمان و ادارات تابعه صنعت، معدن و تجارت و اتاق اصناف شهرستانها از افراد دارای پروانه کسب معتبر در رسته‌های صنفی مرتبط با صنف خدمات وابسته به آسانسور و پله برقی دعوت به عمل آورده تا با مراجعه حضوری و یا از طریق سامانه ایرانیان اصناف (در بخش ثبت‌نام داوطلبان در انتخابات اتحادیه‌های صنفی ) نسبت به ثبت‌نام اقدام نمایند.
شرایط داوطلبان:
۱ـ تابعیت جمهوری اسلامی ایران
۲ـ اعتقاد و التزام عملی به نظام جمهوری اسلامی ایران
۳ـ نداشتن سوء پیشینه کیفری مؤثر
۴ـ عدم ممنوعیت تصرف در اموال، مانند حجر، ورشکستگی و افلاس
۵ ـ عدم اعتیاد به مواد مخدر
۶ ـ عدم اشتهار به فساد
۷ ـ داشتن حداقل مدرک تحصیلی دیپلم برای افراد فاقد سابقه عضویت در هیأت‌مدیره
۸ ـ حداکثر سن در زمان ثبت‌نام هفتاد و پنج سال
۹ ـ داشتن پروانه کسب معتبر دائم
۱۰ ـ وثاقت و امانت
ضمناً تصویر برابر با اصل پروانه کسب، شناسنامه، کارت ملّی، مدرک تحصیلی پس از بارگذاری در سامانه مذکور به همراه یک قطعه عکس ۴×۶ از طریق پست پیشتاز به دبیرخانه هیأت عالی نظارت بر سازمانهای صنفی کشور به نشانی تهران، ضلع شمال شرقی میدان ولیعصر (عج) روبروی پست منطقه ۱۴، کدپستی ۱۵۹۴۶۳۳۶۱۳ ساختمان وزارت صنعت، معدن و تجارت طبقه هفتم ارسال گردد . »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز و دبیر هیأت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۶۰/۷۸۸۳۱ ـ ۱۳۹۷/۳/۲۸ توضیح داده است که:
«بازگشت به ابلاغیه شماره ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۱۲۶ ـ ۱۳۹۶/۸/۲۹ موضوع کلاسه پرونده ۱۰۴۳/۹۶ پیرامون دادخواست آقای عباس ابوالحسن با خواسته ابطال بخشنامه شماره ۶۰/۱۱۷۴۴۲ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۱ رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیأت عالی نظارت بر سازمانهای صنفی کشور (موضوع فراخوان ثبت‌نام داوطلبان عضویت در هیأت‌مدیره و بازرسان اتحادیه کشوری صنف خدمات آسانسور و پله‌برقی) بدین وسیله ادله و مستندات ذیل جهت تشحیذ اذهان قضات هیأت عمومی تقدیم می‌گردد:
۱ ـ همان طور که قضات امعان نظر دارند بر اساس مفاد تبصره ۷ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی کشور، چنانچه تعداد واحدهای صنفی در هر استان جهت تشکیل اتحادیه به حدنصاب مقرر در این ماده نرسد با پیشنهاد اتاق اصناف و تأیید وزیر صنعت، معدن و تجارت، اتحادیه‌ای از واحدهای صنفی در سطح کشور تشکیل می‌شود. در این راستا و به تجویز مفاد تبصره مذکور آیین‌نامه اجرایی مربوط توسط اتاق اصناف ایران با همکاری دبیرخانه هیأت عالی نظارت تهیه و پس از تأیید هیأت عالی نظارت در تاریخ ۱۳۹۲/۱۲/۲۸ به‌تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده است.
۲ـ بر اساس مفاد ماده ۲ آیین‌نامه موصوف دبیرخانه هیأت عالی نظارت مکلف است با همکاری اتاق اصناف ایران، صنوف موضوع تبصره ۷ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی را شناسایی و جهت تأیید به وزیر صنعت، معدن و تجارت پیشنهاد نماید تا به دلالت الزام مندرج در ماده ۳ همان آیین‌نامه در صورت تأیید و موافقت وزیر صنعت، معدن و تجارت دبیرخانه هیأت عالی نظارت اقدامات لازم را برای برگزاری انتخابات و تشکیل اتحادیه به عمل آورد. به همین منظور بر اساس مراتب فوق‌البیان اتاق اصناف ایران طی نامه شماره ۷/۰۲/۴۴۸۰ ـ ۱۳۹۶/۴/۲۶ ضرورت تشکیل اتحادیه کشوری آسانسور را پیشنهاد نموده و متعاقباً وزیر صنعت، معدن و تجارت در هامش نامه معاون امور اقتصادی و بازرگانی موافقت خود را در این خصوص اعلام می‌دارد.
۳ـ همان طور که مستحضرید بر اساس مفاد ماده ۲۱ قانون نظام صنفی در هر شهرستان که واحدهای صنفی با فعالیتهای شغلی مشابه یا همگن وجود داشته باشد، افراد صنفی با رعایت این قانون مبادرت به تشکیل اتحادیه می‌کنند، در مانحن فیه بر اساس گزارش دبیرخانه هیأت عالی نظارت و اتاق اصناف ایران تعداد کثیری از فعالیتها در حوزه فروش و خدمات مرتبط با آسانسور و پله برقی نصاب کافی برای تشکیل اتحادیه شهرستانی و یا استانی را در سطح کشور با لحاظ نوع فعالیت مشابه یا همگن نداشته‌اند و هرچند در برخی از استانها و شهرستانها از حیث تعدادی حایز شرایط کافی برای تشکیل اتحادیه باشند، لاکن با توجه به اینکه تشکیل اتحادیه برای فعالیتهای شغلی مشابه یا همگن فقط در یک سطح شهرستانی یا استانی و یا کشور برای فعالیت مذکور امکان‌پذیر می‌باشد، تشکیل اتحادیه‌های مذکور (شهرستانی/ استانی/ کشوری) به طور هم زمان برای یک نوع فعالیت صنفی در مغایرت با مفاد قانون نظام صنفی کشور است، بنابراین در راستای رعایت قانون و مقررات موضوعه، تشکیل اتحادیه کشوری واحد در سطح ملی امری لازم و موافق با منویات قانونگذار می‌باشد.
۴ـ مضافاً نظر به اینکه شرکتهای طراحی و مونتاژ دارای پروانه بهره‌برداری از سازمان صنعت، معدن و تجارت استانها در عرصه فروش، نصب، تعمیر و ارائه خدمات پس از فروش ملزم به مراجعه به اتحادیه‌های مختلف (غیرتخصصی و غیرهمگن) در سراسر کشور جهت دریافت پروانه کسب می‌باشند، از این رو نیاز به تشکیل اتحادیه تخصصی کشوری با هدف سیاستگذاری واحد از نقطه‌نظر نظارت بر استاندارد، ایمنی و حفظ حقوق مصرف‌کنندگان در ارائه خدمات ذی‌ربط از حیث ایجاد تشکیلات متمرکز تخصصی ضرورت داشته و امری اجتناب ناپذیر می‌باشد.
علی ایحال با عنایت به جمیع جهات مذکور و نظر به اینکه بخشنامه معترض‌عنه در راستای اجرای الزامات قانونی می‌باشد، لذا رد دادخواست خواهان از محضر قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۸/۲۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
طبق تبصره ۶ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی ، تشکیل اتحادیه استانی به تشخیص کمیسیون نظارت مرکز استان و تصویب هیأت عالی نظارت موکول شده است. به موجب تبصره ۷ همان ماده قانونی مقرر شده چنانچه تعداد واحدهای صنفی در هر استان جهت تشکیل اتحادیه به حدنصاب مقرر در ماده ۲۱ قانون نرسد با پیشنهاد اتاق اصناف و تأیید وزیر صنعت، معدن و تجارت، اتحادیه‌ای از واحدهای صنفی در سطح کشور تشکیل می‌شود. مستنبط از مقررات مذکور در فرضی که کمیسیون نظارت مرکز استان تشکیل اتحادیه‌ای در مرکز استان را لازم تشخیص دهد و هیأت عالی نظارت آن را تصویب کند، تشکیل اتحادیه استانی بلامانع است و البته این امر نافی تشکیل اتحادیه کشوری نیست. با توجه به مراتب اطلاق بخشنامه شماره ۶۰/۱۱۷۴۴۲ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۱ رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیأت عالی نظارت در حدی که در فرض وجود شرایط تبصره ۶ مـاده ۲۱ قانون نظام صنفی ، تشکیل اتحادیـه استانی را تجویز نمی کند و تشکیل اتحادیه کشوری حتی برای استانهایی که شرایط تشکیل اتحادیه استانی را دارند تجویز کرده مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود..
معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی