رأی شماره ۱۷۴۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: ابطال ماده ۲۸ و تبصره‌های ۲ و ۳ آن در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شهر زنجان
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۸/۱ شماره دادنامه: ۱۷۴۱ کلاسه پرونده: ۴۳۴/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی ثبوتی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۱۹، ۲۲، ۲۳، ۲۸ و [تبصره‌های ۳ و ۲ آن] در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شهر زنجان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۱۹، ۲۲، ۲۳، ۲۸ و [تبصره‌های ۳ و ۲ آن] در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شهر زنجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً اینجانب مهدی ثبوتی در خصوص مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و حذف پارکینگ، اضافه تراکم علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را دارم. قانونگذار به شرح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی یا اضافه بنا زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیونهای مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح اینکه با عنایت به‌اینکه قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنها در ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ و تخلفاتی مانند پیش آمدگی بالکن علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد. توضیح اینکه ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های آن (تبصره ۲ و ۳) حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است به صراحت تبصره‌های ۱، ۲، ۳ و ۴ ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره ۱ آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می‌باشد. لیکن شورای اسلامی شهر زنجان بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰، دریافت عوارض متعلقه (پذیره، اضافه تراکم، حذف پارکینگ و پیش آمدگی بالکن) نسبت به بنای خلاف را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شهرداری صریحاً شهرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده ۱۰۰ کرده است. بر این اساس مصوبه فوق الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه و اختیارات بوده و عدول شورای شهر زنجان از موازین قانونی می‌باشد.
با عنایت به مطالب فوق، اخذ وجوه مذکور برخلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیراز مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده است و از آنجا که اخذ وجوهی به عنوان (عوارض پذیره، عوارض اضافه بنا، عوارض حذف پارکینگ و عوارض پیش‌آمدگی بالکن) خلاف قانون شهرداریها دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست.
مغایرت مصوبه با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری:
اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم پذیره و حذف پارکینگ علاوه بر جریمه‌های مندرج در تبصره‌های ماده ۱۰۰ به غیراز این که خلاف مقررات می‌باشد مغایر رویه قضایی نیز هست. به عنوان نمونه آراء ذیل قابل ذکر است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استناد توسط شورای اسلامی شهر زنجان جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و به موضوع بی‌اعتنا میباشند. تاریخ دادنامه موضوع مرجع تصویب کننده
۱ـ ۳۵۴ الی ۳۵۸ ـ ۱۳۸۰/۱۱/۱۴ وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیر بنا، پذیره و اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است شهرسازی و معماری شهرداری تهران
۲ـ ۷۷ ـ ۱۳۹۱/۱۱/۲ اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جرایم مندرج در تبصره‌های ماده ۱۰۰ خلاف ماده مذکور و تبصره‌های مقرر است.
۳ـ ۸۴۸ ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۱ ابطال بند ۶ ماده ۲۵ مصوبه ضوابط تفکیک اعیانی شورای اسلامی شهر اردبیل (اخذ عوارض علاوه بر جریمه‌های مندرج در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری) جریمه‌های تخلفات ساختمانی شورای اسلامی شهر اردبیل
۴ـ ۲۴۲ ـ ۱۳۹۵/۴/۱ در صوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ شورای اسلامی شهر کرج
شهرداری زنجان با مصوبه مذکور نسبت به اخذ چنین مبالغی خلاف قانون و من‌غیرحق مبادرت می‌ورزد. لذا جلوگیری از اخذ این وجوه غیرقانونی مستلزم اقدام اعضای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ مبنی بر ابطال مصوبه از زمان تصویب می‌باشد ضمن اینکه اعمال ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری میتواند مانع از تجری شورای شهر و شهرداری زنجان گردد. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای شهر زنجان در خصوص تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ با ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری زنجان را از زمان تصویب و خارج از نوبت دارم.»
متن تعرفه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) ماده ۱۹ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر زنجان
| عوارض مازاد بر تراکم در سال ١٣٩٦ | ||
| ١ـ عوارض مازاد بر تراکم بارعایت طرح تفصیلی تجدید نظر و نیز در صورت اخذ مجوز طبقه اضافی و یا تبدیل از طریق کمسیون موضوع ماده ٥, در هنگام صدورپروانه های ساختمانی ویا پس از رای ابقاء بنا در کمیسیون ماده ١٠٠ (ق.ش) برای اضافه بنای احداثی در کلیه کاربر یها طبق فرمول زیر محاسبه و أخذ می گردد.
|
ب): ماده ۲۲: عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال ۱۳۹۶
| عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال ١٣٩٦ | |
| عوارض یک مترمربع | مساحت زیربنا (بر حسب مترمربع) |
| در زمان صدور پروانه و پس از رأی کمیسیون بر ابقا بنا | |
| ٣ P | از هر واحد تا زیربنا ١٠٠ |
| ٢ P | از هر واحد تا زیربنای ١٥٠ |
ج) : ماده ۲۳: عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال ۱۳۹۶
| عوارض بالکن و پیش آمدگی مشرف به معابر عمومی در زمان صدور پروانه و پس از صدور رأی بر ابقاء بنا از سوی کمیسیون ماده ١٠٠ (ق.ش) در سال ١٣٩٦ | ||
| عوارض یک متر مربع | شرح | ردیف |
| P ٣٥ | واحدهای مسکونی | ١ |
| P ٣٥ | واحدهای تجاری, اداری, صنعتی و کلیه کاربری ها بجزء مسکونی | ٢ |
| تبصره ١: در صورتیکه پیش آمدگی در معابر عمومی (بجزء باران گیر) مورد استفاده واحدهای مسکونی, تجاری, اداری, صنعتی و... پس از تأیید واحد شهرسازی و در صورت تخلف پس از صدور رأی بر ابقاء بنا از سوی کمیسیون ماده ١٠٠ (ق.ش) شامل عوارض فوق خواهد شد. | توضیحات | |
د): ماده ۲۸ و تبصره‌های۲ و۳ آن تعرفه عوارض سال۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر زنجان
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر زنجان به موجب لایحه شماره ۱۰۳/۲۵۹۶/ش ـ ۱۳۹۶/۷/۲۹ توضیح داده است که:
«مدیردفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه (در خصوص پرونده آقای مهدی ثبوتی)
با سلام و احترام
با عنایت به مفاد دادخواست آقای مهدی ثبوتی علیه شورای اسلامی شهر زنجان مبنی بر تقاضای ابطال مصوبه سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی راجع به بهای خدمت حذف پارکینگ و ... که طی کلاسه پرونده ۴۳۴/۹۶ در هیأت عمومی دیوان مورد بررسی است. بدین وسیله ضمن رد ادعای مطرح گردیده از سوی شاکی در جهت تنویر اذهان هیأت موارد ذیل با عنوان لایحه دفاعیه به حضور ایفاد می‌گردد.
۱ـ عوارض از جمله وجوهی است که به عنوان یکی از منابع مهم درآمدی شهرداریها پیش بینی گردیده و به موجب مصرحات قانونی منجمله مفاد بند ۱۶ و ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ حسب مورد در مقاطع مختلف توسط مراجع ذیصلاح تصویب و وصول می‌گردند.
۲ـ از آنجا که مبنای وصول عوارض از ناحیه شهرداریها، مصوبات شورای اسلامی شهر بوده و مصوبات یاد شده به موجب قانون و با رعایت تشریفات خاص خود و در حیطه وظایف ذاتی شوراها وضع می‌گردند. بر همین اساس مصوبات موصوف در این خصوص دارای اصالت و اعتبار قانونی بوده و طبق تصریح قانونگذار اجرای آنها برای شهرداریها لازم الاجرا میباشند و به صرف استناد به دادنامه صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مغایر و تعارض با سایر آراء صادره از همان هیأت عمومی به شرح آراء شماره ۵۸۷ ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵، ۴۸ ـ ۱۳۸۵/۲/۳ و ۱۹۹ ـ ۱۳۹۰/۵/۱۰ مبنی بر تأیید اقدامات شهرداریها و قانونی بودن مصوبات موصوف و اخذ عوارض ماخوذه می‌باشد، قابل نقض نبوده و از طرفی رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای مصوبات شورای اسلامی شهر کرج قابل تسری به شهرداری زنجان نمی باشد.
۳ـ عوارض و جرایم از لحاظ ماهیتی دو مقوله جدا از هم بوده و جرایم موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در برگیرنده عوارض مترتب بر آن نبوده است، به طوری که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آراء صادره موضوع بند ۲ با عنوان اینکه «جرایم حاصل از ابقاء بنا کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و از انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود و وصول عوارض ابقاء بنا صرفاً مربوط به بنای بدون مجوز مغایرتی با قانون نداشته و قابل ابطال به نظر نمی‌رسد.» تأیید و بدان تأکید کرده است. لذا با اوصاف مذکور اخذ عوارض بنای اضافی بعد از صدور پروانه نیز مورد موافقت واقع شده است. ضمناً در تأیید مطالب فوق به پیوست استفساریه به عمل آمده توسط مدیرکل امور شوراهای اسلامی شهر و شهرداریهای وزارت کشور از مدیرکل امور حقوقی و مجلس مبنی بر قانونی بودن اخذ عوارض به حضور تقدیم می‌گردد.
۴ـ به استناد رأی شماره ۴۰۵ هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد اشاره گردیده که «طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع و نفس‌الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود، بنابراین اخذ عوارض ابقاء بنا مغایرتی با قانون ندارد». در هر حال صدور رأی برای جریمه از سوی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها از بابت تخلفات ساختمانی، موضوعی جداگانه و علی‌حده از موضوع عوارض قانونی که مالک در زمان اخذ پروانه ساختمانی می‌باید پرداخت می‌نمود بوده و تحت هیچ عنوان شامل عوارض یاد شده نبوده و عوارض موصوف فقط یک بار از مالک اخذ و از مصادیق بارز حقوق دیوانی بوده است.
۵ ـ به استناد دادنامه که اخیراً به شماره ۱۲۳۷ ـ ۱۳۹۵/۱۱/۱۹ موضوع پرونده کلاسه ۷۷۳/۹۵ صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در پی طرح ادعا و موضوع مشابه مبنی بر ابطال مصوبات مربوط به عوارض محلی شوراهای اسلامی شهرستان چهاردانگه مربوط به سالهای ۱۳۹۳، ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ در خصوص عوارض صرفاً آن قسمت از تخلفات ساختمانی که مجوز برای ساخت آن صادر نشده است در دیوان عدالت اداری، مورد رسیدگی واقع و در نتیجه قانونی بودن مبنای اخذ عوارض به تأیید و تصدیق هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز رسیده و با اعمال ماده ۹۲ قانون مذکور مخالفت گردیده است و نیز طی دادنامه شماره ۳۰۹ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۲۵ برای شهر محمدشهر، هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد اخذ عوارض قانونی بعد از جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانونی و در حیطه اختیارات شهرداریها و شـورای اسلامی شهر قـرار داده، بنابراین ادعـای شاکی مبنی بر تجویز اخذ عوارض قانونی بعد از جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ مغایر قانون نبوده است.
در آخر با استناد بر مستندات پیوستی و با اعلام اینکه اولاً: موضوع مطروحه قبلاً توسط شعبات هیأت عمومی دیوان مورد رسیدگی و اتخاذ تصمیم گردیده و به تعبیری امر مختومه حاصل شده است. ثانیاً: وضع عوارض موصوف و اعمال آنها از وظایف ذاتی و قانونی شوراهای اسلامی شهرها می‌باشد و اعمال آنها نیز فقط مختص به آن قسمت از بناهایی بوده که برخلاف مفاد پروانه ساختمانی احداث گردیده که در هنگام صدور پروانه هیچ مبلغی از بابت آنها اخذ نگردیده، می‌باشد. از محضر عالی مقامات تقاضای رسیدگی و اتخاذ تصمیم مبنی بر رد شکایت مطروحه از محضر عالی مورد استدعاست.»
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور در خصوص خواسته شاکی ماده ۱۹ تحت عنوان عوارض مازاد بر تراکم و ماده ۲۲ تحت عنوان عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی و ماده ۲۳ تحت عنوان عوارض بالکن و پیش‌آمدگی مشرف به معابر عمومی در زمان صدور پروانه و پس از صدور رأی بر ابقاء بنا از سوی کمیسیون ماده ۱۰۰ از تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ۱۳۹۶ از مصوبات شورای اسلامی شهر زنجان را مغایر قانون و خارح از حدود اختیارات قانونی ندانسته است و به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۲ ـ ۱۳۹۷/۴/۳۱ رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.
پرونده در راستای رسیدگی به ماده ۲۸ و تبصره‌های ۲ و ۳ آن در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شهر زنجان در دستور کار هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۸/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تأمین پارکینگ (کسری) در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان مبنی بر بهای خدمات ایجاد هر واحد پارکینگ در هنگام صدور پروانه در ماده ۲۸ و تبصره‌های ۲ و ۳ ماده مذکور در سال ۱۳۹۶ به دلایل مندرج در آراء شماره ۵۷۳ ـ ۱۳۹۶/۶/۱۴ و ۹۷ الی ۱۰۰ـ۱۳۹۲/۲/۱۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی