رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۳۲۳ مورخ 1/8/1397

موضوع: ابطال مواد ۲۲ و ۲۸ از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری زنجان در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر زنجان

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۸/۱ شماره دادنامه: ۳۲۳ کلاسه پرونده: ۱۳۲/۹۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای فرهاد پناهی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۱۹، ۲۲، ۲۳ و ۲۸ تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر زنجان در سال ۱۳۹۵

گردش کار: آقای فرهاد پناهی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۱۹، ۲۲، ۲۳ و ۲۸ تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر زنجان در سال ۱۳۹۵ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

سلام علیکم»:

احتراماً به استحضار می‌رساند اینجانب مالک پلاک ثبتی ۵۵۸۳/۲۵ پس از طی مراحل قانونی، پروانه ساختمانی بصورت مسکونی ـ تجاری اخذ و نسبت به ساخت زیرزمین به صورت انباری تجاری و ۲ باب و دو دهنه تجاری در همکف و دو واحد اداری بجای واحدهای مسکونی اقدام و نسبت به اخذ گواهی عدم خلافی مبادرت نمودم. ۱ـ با عنایت به اینکه وضعیت جغرافیایی عرصه اینجانب بصورت دوفاز (دو کله) بوده و بین فاز شرقی و غربی اینجانب در پلاک ثبتی شماره اختلاف سطح فاحش وجود داشت و بدلیل وضعیت ترافیکی محل لاجرم به حذف پارکینگ شدم که پرونده با نظر کارشناس شهرسازی به کمیسیون بدوی ارسال و پس از اعتراض به رأی کمیسیون منتج به صدور رأی تجدیدنظر شد و در نهایت توسط کمیسیون تجدیدنظر ماده ۱۰۰ شهرداری زنجان نسبت به اخذ جرایم مطابق تصویر پیوستی رأی صادره و در منتهی رأی وضعیت تأمین پارکینگهای اینجانب من باب حذف یا تأمین بنحوی دیگر را مبهم قرار داده و با توجه به اینکه آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ توسط گروهی متشکل از نماینده شورای شهر، وزارت کشور و قوه قضاییه صادر می‌گردد ابهام در متن تجدیدنظر موجب اختلاف میان شهرداری و اینجانب و گشودن باب تفسیر توسط شهرداری از بابت تأمین پارکینگ گشته است که اینجانب ضمن اعتراض به بند آخر این رأی نسبت به ضرایب تحمیل شده توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ نسبت به پرونده اینجانب نیز معترضم زیرا بعنوان مثال در بخش تعیین جرایم انباری تجاری محدوده ضرایب قانونی برای کاربری انباری ۱ تا ۲ می‌باشد در صورتی که کمیسیون با اعمال ضریب ۴ موجب تضییع حقوق اینجانب گشته و در سایر بخشهای رأی تجدیدنظر نیز نسبت به اعمال صرفاً حداکثر ضرایب به اینجانب بر خلاف رویه آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ زنجان اعمال شده است.

۲ـ در بخش دوم شکایت اینجانب بحث مصوبات شورای شهر زنجان تعیین عوارض حدف یا کسری پارکینگ، عوارض مازاد بر تراکم، عوارض تفکیک اعیانی در واحدهای مسکونی، عوارض بالکن و پیش‌آمدگی مشرف به معابر عمومی که مغایر با قوانین و مقررات مصوب بویژه تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها می‌باشد و در پرونده اینجانب منجر به صدور مبلغ مازاد بر جریمه کمیسیون به عنوان هزینه عوارض گشته است. با این شرح که در تبصره استنادی قانونگذار تکلیف قانونی اشخاصی را که در این خصوص در عملیات ساختمانی یا اجرایی موجبات حذف یا کسری پارکینگ را فراهم می‌نمایند مبرهن و مشخص کرده و به وضوح این مهم مشخص و اعلام شده و عدم رعایت این موضوع از طرف اشخاص همان گونه که آن مقامات استحضار دارند مطابق قانون اشاره شده در صلاحیت ذاتی کمیسیون ماده ۱۰۰ مستقر در شهرداریهاست و از سایر اشخاص و کمیسیونهای دیگر اعم از کمیسیون ماده ۷۷ و همچنین ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری، بویژه اعلام پیشنهاد عوارض از برای عوارض حدف یا کسری پارکینگ، عوارض مازاد بر تراکم، عوارض تفکیک اعیانی در واحدهای مسکونی، عوارض بالکن و پیش‌آمدگی مشرف به معابر عمومی مازاد بر جرایم کمیسون ماده ۱۰۰ کرده است. مشخصات مـواد مصوبه‌های مورد اعتراض در بحث عوارض شورای شهر زنجان بدین شرح است:

ماده 19

ماده 22

ماده 23

ماده 28

مرجع تصویب ‌کننده

قانونگذار به شرح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شهرسازی یا مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات قانونی (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات فنی یا بهداشتی یا اضافه بنا زائد بر مساحت زیر بنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیونهای مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح این که با عنایت به این که قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنها در ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض پذیره و اضافه تراکم و تخلفاتی مانند پیش‌آمدگی بالکن و غیره، علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد. توضیح این که ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های آن (تبصره‌های ۲و۳) حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصره‌های ۱، ۲، ۳ و ۴ ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می‌باشد. لیکن شورای شهر زنجان بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق‌الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد دریافت عوارض متعلقه (پذیره و اضافه تراکم و پیش‌آمدگی بالکن) نسبت به بنای خلاف را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شهرداری، صریحاً شهرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده ۱۰۰ کرده است. بر این اساس مصوبه فوق‌الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه اختیارات بوده و عدول شورای شهر زنجان از موازین قانونی می‌باشد. «پذیره» و «عوارض اضافه بنا» و «عوارض پیش‌آمدگی بالکن» و عوارض حذف پارکینگ خلاف قـانون شهرداریها دانسته شـده لـذا هیچ توجیهی بـرای اخـذ این وجوه پذیرفته نیست. بـا عنایت بـه مطالب فوق اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هر گونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده است و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان «عوارض فوق‌الذکر مغایر با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.

اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم و پذیره علاوه بر جریمه‌های مندرج در تبصره‌های ماده ۱۰۰ به غیر از این که خلاف مقررات می‌باشد مغایر رویه قضایی نیز هست. به عنوان نمونه آراء ذیل قابل ذکر است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر زنجان جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی‌رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تأثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی‌اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره‌ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید.

ردیف تاریخ دادنامه موضوع مرجع تصویب کننده:

۱ـ شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸ ـ ۱۳۸۰/۱۱/۱۴: وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیربنا، پذیره و اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است شهرسازی و معماری شهرداری تهران

۲ـ شماره ۸۴۸ ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۱: ابطال بند ۶ ماده ۲۵ مصوبه ضوابط تفکیک اعیانی شورای اسلامی شهر اردبیل «اخذ عوارض علاوه بر جریمه‌های مندرج در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری (جریمه‌های تخلفاتی ساختمانی)» شورای اسلامی شهر اردبیل

۳ـ شماره ۷۷۰ ـ ۱۳۹۱/۱۱/۲: اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جریمه مندرج در تبصره‌های ماده ۱۰۰ خلاف ماده مذکور و تبصره‌های مقرر است ۴ـ شماره ۱۵۲۹ ـ ۱۳۹۳/۹/۲۴: اخذ مبالغ دیگر علاوه بر جریمه مقرر در رأی کمیسیون ماده۱۰۰ تحت عنوان عوارض کسر فضای آزاد خلاف قانون است شورای اسلامی شهر اردبیل

( ـ شماره ۱۸۱۸ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۶: ابطال بند ۳ ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی مصوب سال ۱۳۸۹ شورای شهر اردبیل (ابطال اخذ عوارض علاوه بر جریمه‌های مندرج در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری (شورای اسلامی شهر اردبیل5

6ـ کلاسه پرونده ۱۰۳۲/۹۴ شماره دادنامه ۲۴۲ـ ۱۳۹۵/۴/۱: ابطال مصوبه بیست و ششمین جلسه مورخ ۱۳۹۳/۱۰/۲۸ شورای اسلامی شهرکرج در سال ۱۳۹۴ در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم از تاریخ تصویب

۷ـ کلاسه پرونده ۴۷۸/۹۱ شماره دادنامه ۱۵۲۹ ـ ۱۳۹۳/۹/۲۴: اخذ مبالغ دیگر علاوه بر میزان جریمه مقرر در رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ تحت عنوان عوارض کسر فضای آزاد خلاف قانون است. (ابطال ردیف دوم بند ب ماده ۸ تعرفه عوارض بهای خدمات کسری فضای آزاد مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل در سال 1391)

8ـ کلاسه پرونده ۶۲۰/۹۴ شماره دادنامه ۹۷۷ـ ۱۳۹۴/۷/۵: ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ مصوبه شورای اسلامی شهر ملایر در خصوص تعیین عوارض حذف و یا کسری پارکینگ در سال ۱۳۹۳ از زمان تصویب ابطال می‌شود.

۹ـ کلاسه پرونده ۵۰۵/۸۷ شماره دادنامه ۸۴۸ ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۱: ابطال بند ۶ ماده ۲۵ مصوبه ضوابط تفکیک اعیانی شورای اسلامی شهر اردبیل..

۱۰ـ کلاسه پرونده ۷۰۰/۸۹ شماره دادنامه ۷۷۰ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۸ موضوع رأی: ابطال قسمتی از مصوبات شورای اسلامی شهر بوشهر، موضوع تعرفه عوارض حذف یا کسری پارکینگ

۱۱ـ کلاسه پرونده ۴۷۵/۹۱ شماره دادنامه ۶۱ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۴: ماده ۶۱ تعرفه عوارض حذف و کسری پارکینگ مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل مغایر قانون است و ابطال می‌شود.

با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی از اضافه بنا در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده و به استناد ماده ۳۰۱ که مقرر می‌دارد: «کسی که عمداً یا اشتباهاً چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند.» و ماده ۳۰۲ قانون مذکور که اشعار می‌دارد: «اگر کسی که اشتباهاً خود را مدیون می‌دانست آن دین را تادیه کند حق دارد از کسی که آن را بدون حق، اخذ کرده است استرداد نماید.» همچنین ماده ۳۰۳ در این رابطه تصریح دارد که: «هر کسی که مالی را من غیر حق، دریافت کرده است ضامن عین و منافع آن است اعم از این که به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاهل.» شهرداری کرج با مصوبه مذکور نسبت به اخذ چنین مبالغی خلاف قانون و من غیر حق، مبادرت می‌ورزد. لذا جلوگیری از اخذ این وجوه غیرقانونی مستلزم اقدام اعضای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ مبنی بر ابطال مصوبه از زمان تصویب می‌باشد. ضمن این که اعمال ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری می‌تواند مانع از تجری شورای شهر و شهرداری زنجان گردد. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم و عوارض حدف پارکینگ با ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض پذیره و اضافه تراکم و غیره خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبات مورد اشاره شورای اسلامی شهر زنجان و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری زنجان را از زمان تصویب و رسیدگی و ابطال رأی تجدیدنظر کمیسون ماده ۱۰۰ شهرداری منطقه ۳ زنجان و استدعای رسیدگی به دادخواست مطروحه را عاجل و خارج از نوبت دارم».

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۱۷۴ـ ۱۳۹۶/۶/۷ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است

که :

« ریاست محترم دفتر هیئت محترم دیوان عدالت اداری

احتراماً به استحضار می‌رساند اینجانب فرهاد پناهی متعاقب و پیرو اخطار رفع نقص صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد پرونده شماره ۹۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۰۱۶ که در تاریخ ۱۳۹۶/۵/۲ به اینجانب ابلاغ گردید طبق دستور رفع نقص و مورد اشاره دیوان با توجه به اینکه خواسته اینجانب در دو بخش بود و تصاویر مربوط به خواسته اول (آرای کمیسیون بدوی و تجدیدنظر کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری منطقه ۳) به انضمام دادخواست اصلی فرستاده شده است در مورد خواسته دوم که تقاضای ابطال مواد ۱۹، ۲۲، ۲۳ و ۲۸ دفترچه عوارض شهرداری و شورای شهر زنجان است، تصویر مصدق مواد ۱۹، ۲۲، ۲۳ و ۲۸ دفترچه عوارض شهرداری زنجان در سال ۱۳۹۵ که با توجه به تاریخ اقامه دعوای اینجانب در ۱۳۹۵/۱۲/۱۹ که پرونده بنده در شهرداری تابع قوانین عوارض وقت می‌شد که البته در سال ۱۳۹۶ نیر تغییر نکرده طبق دستور به پیوست اخطاریه رفع نقص ارسال می‌شود»

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیأت مذکور در خصوص خواسته شاکی ماده ۱۹ تحت عنوان عوارض مازاد بر تراکم و ماده ۲۳ تحت عنوان عوارض بالکن و پیش‌آمدگی مشرف به معابر عمومی در زمان صدور پروانه و پس از صدور رأی بر ابقاء بنا از سوی کمیسیون ماده ۱۰۰ از تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ۱۳۹۵ از مصوبات شورای اسلامی شهر زنجان را مغایر قانون و خارح از حدود اختیارات قانونی ندانسته است و به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و به موجب دادنامه شماره ۳۵۱ـ ۱۳۹۶/۱۲/۲۷ رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

پرونده در راستای رسیدگی به مواد ۲۲ تعرفه عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال ۱۳۹۵ و ۲۸ تعرفه محلی و بهای خدمات شهرداری زنجان در خصوص بهای خدمات ایجاد هر واحد پارکینگ در هنگام صدور پروانه‌های ساختمانی در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر زنجان در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۸/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک اعیانی، تأمین پارکینگ (کسری) در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان مبنی بر وضع عوارض برای تفکیک اعیانی در ماده ۲۲ و بهای خدمات ایجاد هر واحد پارکینگ در ماده ۲۸ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری زنجان در سال ۱۳۹۵ به دلایل مندرج در آراء شماره ۹۷ ـ ۱۳۹۵/۲/۲۸ و ۹۷ الی ۱۰۰ ـ ۱۳۹۲/۲/۱۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی